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禁止多层次直销的立法研究

周禅 熊焱


摘 要
多层次直销是通过直销商建立的由多层次直销人员组成的网络来销售产品或提供服务，并依据直销商本人的销售额和其组织下线人员的销售额来对其进行计酬的无店铺销售方式。多层次直销属于直销的范畴，在直销行业中93%公司都采用多层次直销这一营销模式。根据入世承诺，我国政府应当在2004年底取消对外资在无固定地点的批发或零售服务领域设立商业存在方面的限制，并制定与WTO规则和中国入世承诺相符合的关于无固定地点销售的法规。直销就是“无固定地点销售”的主要形式之一。随着入世承诺期限的届满，我国政府面临着开放直销市场的巨大压力。为此，我国政府在2005年8月23日分别出台了《直销管理条例》和《禁止传销条例》，分别对直销和传销范围进行了界定，作为直销类型之一的多层次直销被纳入传销范围被禁止。业界对开放多层次直销市场的希望也随之破灭。近年来，学界对多层次直销的利弊进行诸多讨论，对多层次直销进行批判以及要求禁止的呼声也越来越高。本文主要从法律层面对多层次直销的运作进行了分析，证明了禁止多层次直销的正当性，同时参考了禁止多层次直销国家的立法，对我国禁止多层次直销的相关问题展开研究。本文共分为四个部分来进行分析阐述。
第一个部分是直销与多层次直销，直销（Direct selling）是依靠人员直接接触来完成销售服务过程，其销售对象包括有形的产品和无形的服务，销售场合不依附于传统零售店铺，它的销售场合比传统销售方式有着更广阔的选择，如他人家中、工作场所和聚会场所。直销分为单层次直销和多层次直销，而多层次直销是通过直销商建立的由多层次直销员组成的网络来销售产品或提供服务，并依据直销商本人的销售额和其组织下线人员的销售额来对其进行计酬的无店铺销售方式。多层次直销具有以下几个特征：直销公司和直销人员之间是劳务合同关系；多层次直销运作中贯穿“熟人”因素；直销人员以“事业机会”吸引下线加入；多层次直销的奖金制度是多层次的；直销人员既是销售者又是消费者。另外，就多层次直销的存废，学界以及各国立法是有争议的，笔者认为禁止多层次直销是正当的。
第二部分是禁止多层次直销的正当性。金字塔计划是为各国公认的非法运作，通过比较，多层次直销与其有同样的运作原理，两者的界限使多层次直销将射幸成分限定在一定的范围，同时延缓市场饱和的趋势。但无论怎样的界限，都无法改变多层次直销的金字塔本质。在多层次直销活动中，直销公司和位于金字塔顶端从业人员取得的高额收入是以广大底层从业人员以及消费者利益损失为代价的，整个体系带有明显的射幸成分。另外从社会公序良俗的角度，笔者以为多层次直销是把从业人员的人际关系网络（亲友、熟人、邻居等）规模化、制度化地运用于商业目的，并以几何级数倍增。这样的营销模式，伤害人与人之间的关系，威胁社会的公序良俗。为了保护从业者和消费者的利益，为了维护社会的公序良俗，应当禁止多层次直销。
第三部分是国外禁止多层次直销的有关立法及评析。除我国禁止多层次直销以外，还有德国、西班牙、丹麦等国家对多层次直销也采取了禁止态度。德国没有专门的立法来禁止多层次直销，它对多层次直销的禁止是通过判例来体现的。其依据的法律条款就是反不正当竞争法和民法条款，反不正当竞争法第6条是禁止金字塔销售的条款，第1条C项和民法138条都是涉及善良风俗的竞争和交易条款。西班牙在其商业交易法中专门对多层次直销和金字塔计划进行了规定，西班牙对多层次直销限制的手段是限制多层次直销的层数，即直销公司和最终消费者之间只能有一个直销人员，此条规定实际上是禁止了多层次直销，只允许单层次直销形式的存在。西班牙的立法和我国的立法有相似之处，我国是禁止团队计酬来实现禁止多层次直销的目标。
第四部分是我国禁止多层次直销的立法评析。我国政府颁布的《直销管理条例》和《传销禁止条例》将多层次直销纳入传销的范围予以禁止。此立法态度有违反WTO义务的嫌疑。笔者分析WTO相关规定以及入世承诺，结合WTO的相关案例和学者的观点，认为世界直销协会联盟的《行为手册》中对直销的定义中并不必然包含多层次直销，并且该《行为手册》对我国立法没有必然的约束力。因此我国政府可以此观点说明我国立法并没有违反相关承诺。另外，笔者通过比较两个条例和有关部门文件，认为这两个条例中也存在一些缺陷，以及我国相关政府部门在实施两个条例中存在一些问题。通过分析这些问题，为我国直销立法完善提供了一些新的思考空间。

关键词：多层次直销 禁止 正当性 立法


一、直销与多层次直销

（一）直销 概述
直销（Direct selling）也称为直接推销 ，是一种在不固定零售点进行的面对面销售 。不同的学者和组织对直销有不同的定义，国外学者认为，直销是指销售人员不通过正常销售场所，通常在家里或者在办公场所，发起和（或者）达成交易以获取订单和给个人消费者提供消费产品（货物或服务） 。世界直销联盟（WFDSA）定义的“direct selling（直销）”为：“直销是将消费类产品或者服务直接销售给顾客的销售方式；直销通常是在顾客本人或是他人家中发生，也可以在诸如顾客的工作场所等其他非商业店铺的地点展开；直销通常是由直销人员通过产品或是服务的讲解和示范来进行。” 美国直销教育基金会（Direct Selling Education Foundation）于1992年将直销定义为：“直销是一种通过人员接触（销售员对购买者），不在固定商业地点，主要在家里进行消费性产品或服务的配销方式。” 这个定义更强调消费性与配销方式。而香港直销协会对直销的定义是：“直接销售与其他如透过电子媒体或邮递的直销模式不同，直销商将产品直接送到顾客家中或工作的地方，为个别顾客或众多顾客对象详细介绍、示范产品的特点与效能，并一一解答他们的疑问。” 台湾学者将直销定义为：“直接于消费者家中或他人家中、工作地点或零售商店以外的地方进行商品的销售，通常是由直销人员于现场，对产品或服务做详细说明或示范。” 我国国内研究机构将直销定义为：“生产企业不设店铺不经过中间商，而通过推销员直接把本企业产品销售给消费者的经营方式。” 笔者认为，直销是依靠人员直接接触来完成销售服务过程，其销售对象包括有形的产品和无形的服务，销售场合不依附于传统零售店铺，它的销售场合比传统销售方式有着更广阔的选择，如他人家中、工作场所和聚会场所。
（二）直销的分类和多层次直销
一般认为，直销包括单层次直销（“Single-level marketing”）和多层次直销“MLM（Multi-level marketing）” 。
单层次直销（Single-level marketing） 也有称为单层次传销，它是指销售人员直接从生产厂家拿货卖给消费者。我国1997年工商行政管理局出台的《传销管理办法》中，对单层次传销做了定义，即生产企业不通过店铺销售，而通过发展一个层次的传销员并由传销员将本企业的产品直接销售给消费者的一种经营方式 。也有将其定义为，直销企业通过发展一单层次的直销员，并由直销员将本企业产品直接销售给消费者的一张经营模式 。笔者倾向于后一种定义，因为单层次直销并不一定要限于生产厂家（企业），其他销售类企业也可以组织单层次销售，不仅限于“生产厂家”，因此定义“直销企业”比较合理。
多层次直销又称为“网络行销（Network marketing）”、“结构行销（Structure marketing）”或“多层次传销（Multi-level direct selling）”。美国联邦贸易委员会对多层次销售计划（“Multi-level marketing program” ）作出了这样的定义，“在营销计划中，参加者交钱给计划的组织者以换取这样一些权利（1）发展新加入者，或者通过组织者或其他人发展其他新加入者成为参加者的下线、分支、合作伙伴、奖金中心（income center）或者其它类似的计划组织体;（2）销售货物或提供服务；（3）获取薪酬或奖金；但前提是（a）参加者获取的薪酬主要（primarily）来自于最终商品销售或服务的提供而不是来自于发展其他新加入者，也不是来自于通过发展其他新加入者成为参加者的下线、分支、合作伙伴、奖金中心（income center）或者其它类似的计划组织体，并且（b）这个营销计划要建立和实施一套规则来保证这个计划并不是主要（primarily）通过发展新加入者而不是从事销售来赢利的。 ”有学者将多层次直销定义为：“能够成功地将产品与服务直接销售给消费者、并使独立销售人员或直销商获得收入的方法” 。也有将多层次直销定义为一种直销奖金制度 。直销员有两种取得奖金的基本方法：一是直销员可以经由销售产品及服务给消费者而获得零售奖金；二是直销员可以自直属下线的销售额或购买额中赚取奖金，也可自直属下线之再下线组织的总销售额中赚取奖金。多层次直销是绕过较多的中间环节，由生产厂家或是专门组建的直销公司招聘专职和兼职的销售人员，并进行严格培训，组成直销网络，形成一套严格的管理和激励制度，由销售人员把商品直接销售给顾客的一种零售方式 。我国1997年工商行政管理局出台的《传销管理办法》 第二条中定义多层次传销（即多层次直销）为，它是指生产企业不通过店铺销售，而通过发展两个层次以上的传销员并由传销员将本企业的产品直接销售给消费者的一种经营方式。也有定义为，多层次直销是指直销企业通过发展两个层次以上的直销员，并由直销员将本企业产品直接销售给消费者的一种经营方式 。
根据《台湾公平交易法》第8条，台湾地区对多层次传销的定义为，“多层次传销，谓就推广或销售至计划或组织，参加人给付一定代价，以取得推广，销售商品或劳务及介绍他人参加之权利，并因而获得佣金，奖金或其他经济利益而言。前项所称给付一定代价，谓给付金钱、购买商品、提供劳务、负担债务。 ”由此可知台湾地区对多层次传销的定义和多层次直销的定义基本上是一致的，而台湾地区的多层次传销业就是我们早些年称的“传销”。这几个词都是由“Direct selling”翻译而来。正如台湾学者洪顺庆所论述，它是一种透过人员引介的方式，一层一层建构起来的庞大销售网路，也就是一种类似“传”教士布道的“销”售方式，故名传销 。因此他认为，传销这种营销模式是一种缩短生产商与消费大众之间距离的直接物流的方式 。虽然多层次直销被认为是一种物流方式，但多层次传销和传统的物流以及企业常使用的广告、公共关系、人员推销、促销活动都不太相同。笔者认为，多层次直销是通过直销上建立的由多层次直销员组成的网络来销售产品或提供服务，并依据直销商本人的销售额和其组织下线人员的销售额来对其进行计酬的无店铺销售方式。而本文所探讨的正是多层次直销“MLM（Multi-level marketing）”。
（三）多层次直销的特征
多层次直销有如下特征：
第一，直销公司和直销人员之间的法律关系为劳务合同关系。直销公司和直销人员的关系受《合同法》以及其他相关法律调整，而不是《劳动法》上的雇佣劳动关系，销售人员不是公司的员工，而是独立的销售主体。这种关系使得直销公司省掉大量的人事费用。
第二，贯穿多层次直销的“熟人”因素。直销活动一般在熟人群体中进行，而多层次直销则含有更多“熟人”因素。因为多层次直销发展下线往往要在熟人中进行，从这个角度讲，多层次直销就是利用原有的社会关系，即在社会网络中建立商业网络。以往人们在经济层面上对社会网络的利用多在消费方面，而多层次直销则消费还要利用社会网络去经营，甚至是规模经营。多层次直销将社会网络的利用制度化 。
第三，直销人员在从事销售或服务时，也包括“事业机会”的“销售”。在“直销”过程中，直销人员一般要向消费者介绍两样东西，一是介绍销售的产品或提供的服务，二是介绍作为事业机会的直销计划。通过介绍，向消费者销售产品（服务），或（和）发展吸收消费者（不限于消费者）从事直销事业，成为其下线以获取相应回报。当然，下线要因获取事业“机会”而支付费用。而这个购买的事业“机会”则是和上线拥有几乎相同的权利。所以，笔者认为事业“机会”实际上已作为一项 “标的”在进行销售。
第四，多层次直销的奖金收入制度采用多层次奖金制度。“直销”人员的收入一般有两个来源：一是直销人员直接将产品（服务）直接销售给“最终”消费者而获得的报酬；二是发展吸收下线（直接推荐或间接推荐的新直销人员）以及培训下线所付出的体力和脑力劳动，通过下线把产品直接销售给“最终”消费者后，从下线的报酬中按照公司规定的奖金制度抽出相应的报酬。一般而言，并不是只要推荐了人员就可以获得第二部分的收入。第二部分的收入来源于你所推荐人员的销售收入，要是其没有销售收入，你就不能获得第二部分的收入 。
第五，直销人员既是直销产品的销售者又是直销产品的消费者。直销人员群体是直销产品的一个重大消费者群体，有些公司高达80%的产品是被其直销人员自己购买 。同时直销人员具有身份的两重性。因为两种身份先天的对立性，直销人员有可能会处于一种尴尬的境地。
（四）多层次直销的来源和发展
多层次直销起源于美国，是1945年美国加州的李.麦亭杰(Lee Mytinger)和威廉.卡森伯瑞(William Casselberry)为NUTRILIFE PRODUCTS(朗翠利德产品公司)销售健康食品时设计的一种新型的现代市场营销方法。进入60年代，美国采取多层次直销的公司如雨后春笋般发展，1972年，销售额已达40亿美元。
时至今日，直销己在全球180多个国家和地区存在并得到发展，在世界上很多国家也都存在着这种商品流通模式。而在直销行业中93%公司都采用多层次直销这一营销模式 。为了加强对直销业的规范和监督，有直销模式存在和发展的国家大多制定了关于规范直销的法律法规，并设立了直销的行业自律机构—直销协会。直销的全球性组织—世界直销协会联盟，其旗下现在已包括52个国家和地区的直销协会及欧洲直销协会。据世界直销协会联盟统计，截至2003年世界上共有4700多万人从事直销工作，全球直销行业年零售总额高达856亿美元。
但是在美国，直销公司的总销售额还不到整个零售业的百分之一。所以，美国的直销业其实和中国一样，对经济的影响都很小。但每年大约有500万美国人加入到直销公司，并推荐自己亲密的朋友和家人加入。这对投资于直销公司的那些人的生活确实会产生很大的影响，同时还会产生很大的社会影响。
80年代末期，日本的一家公司—Japan Life首次将直销模式引入中国。这是一家未经过任何部门批准的多层次直销公司，但由于当时中国正处于改革开放初期，对直销模式尚不了解，所以工商行政部门也没有给予干预。这家公司的运作也未对我国社会形成太大的影响。90年代以后，国外各大多层次直销公司开始进入我国，比如安利、如新、玫令凯等公司。
（五）多层次直销的“存废之争”
在直销方式中，多层次直销是最具魅力同时又是最有争议的一种，美国的直销业中约有93%以上的公司采用的就是这种营销方式 。对多层次直销的看法无论在国内还是在国外就还是有相当争议。目前世界存在多层次直销法规的国家中。总的看来，大概有三种形式。一是在专门的直销法中以专章的形式规范多层次直销。如韩国《访问贩卖法》、马来西亚《直销法》、日本《访问贩卖法》等，将多层次直销的规范作为其中的一章。二是专门针对多层次直销进行单项立法，如台湾的《多层次传销管理办法》，英国《1990年金字塔销售法规》，美国一些州的立法。三是散见于其他法律中的规范多层次直销的法律条文。如加拿大《竞争法》中设有“多层次直销”法律条文，英国的《公平贸易法》中设有反“金字塔”法律条文。大多数国家都在立法中确立了反金字塔法律制度、告知制度、冷静期制度、与直销有关的税收法律制度、严格的责任制度。很多国家如西班牙、丹麦、德国、以及新加坡 等对于多层次直销的立法态度不同于以美国为代表的允许多层次直销的国家。他们或通过立法或通过法院判决禁止多层次直销。在允许多层次直销的美国，存在着一些非政府组织，以及一些学者，他们通过各种形式表达多层次直销的危害，力图通过各种活动激起普通民众对多层次直销的防范，以及要求国会、政府通过立法或采取措施禁止多层次直销，甚至对其他国家的立法提供咨询。在国内，学者之间也很有争议 。
二、禁止多层次直销立法的正当性

（一）维护从业者和消费者利益
不同国家法律对多层次直销有不同的态度，各国学者也对此也持有不同的观点，但在对待金字塔计划问题上，大多数国家都认为是非法的,都应被法律禁止。笔者以为多层次直销和金字塔计划一样都应当被禁止，因为多层次直销和金字塔计划一样会侵害从业人员和消费者的利益。
多层次直销和金字塔计划都基于同样的运作原理——倍增原理 。不同国家法律和学者对金字塔计划的定义有不同的表述，但这些表述总是包含着这样一个核心的概念：金字塔计划是由新加入者（新下线）付费（入会费），以取得未来获利（金钱或特殊利益）机会的一种架构组织，但是其获利机会主要却须由该加入者（和前或其后之加入者）再介绍更多人加入这个组织，而不是靠销售商品给最终消费者 。国外学者把金字塔计划分为“纯粹”金字塔计划（Naked pyramid scheme ）和“产品”金字塔计划（A product-based pyramid scheme, PPS ）。“产品”金字塔（PPS）带来的负面影响远比公然的赤裸的“纯粹”金字塔计划要大 。在允许多层次直销的国家，对二者往往设定一些区别的界限，如美国的“主要第（primarily）”标准，以及“10个消费者、70%标准、9成退货”标准。笔者则认为，这些标准只能说明二者在本质上是没有区别，只是在量上作一个划分，以确定界限。立法上，加拿大《多层次传销法》 直接规定，金字塔销售是一种多层次销售方式。在学界，国外学者(Dr. Jon M. Taylor)把金字塔计划和多层次直销看成一个东西，直接称之为多层次金字塔计划（MLM pyramid schemes）。
多层次直销不是一个“事业机会”。
首先，绝大多数从业人员都处于亏损的边缘。倍增原理表现在整个从业人员体系上就是一个金字塔架构。处于顶端和位于底端的从业人员完全不同，根据数学计算（在理论模型上），95%的人都会处于整个体系的最低两层，而这两层的直销人员是不可能获得他们理想收益的，实际运作情况则有美国的统计为证，98%的人在除去各项支出费用以后收入基本为零 。成功的人就是顶部的不到5%的人，95%人却处于这个等级结构的底部。它抓住了直销人员（包括拟直销人员）的侥幸心理，因为每个人会侥幸自己能成为那个5% 。维持这样一个既稳定又具有良好发展性的金字塔结构体系是需要一个合理的奖金制度来支撑的。而多层次直销公司（包括金字塔公司）销售的产品就是公司的奖金制度 。
多层次直销和金字塔计划根据同样的原理进行运作，并且从业人员的成功率如此之低，为什么还有许多人参加多层次直销呢？笔者以为，直销人员都想成为金字塔体系中5%的侥幸心理，在法律上则可表述为整个运作具有射幸成分。射幸合同作为一种民事合同，它属于双务合同的范畴，也即缔约双方负有相互给付的义务。但与一般双务合同相比，这种相互给付有其特殊性，即一方的给付并非等价物而是寄于未来的不确定的偶然性，可能获得巨额利益也可能一无所获。射幸合同的交易对象是“机会”或者说是“希望” ，罗马法学家把与射幸合同有关的买卖活动正确地称为“买希望”（emptio spei） 。一方当事人支付一定的代价所得到的只是一个“机会”或一个“可能性”。在多层次直销中，直销人员在被推荐加入某多层次直销计划，通过支付一定的代价购买必要的产品，参加培训会议，以获得事业成功的机会。而事业成功则依靠的是下线的销售额，而下线发展数量的多少决定着下线销售额的大小，进而决定着上线的奖金额度。直销人员单单靠效率低下的面对面销售，是不可能进入多层次体系中的高收入群体的。要想获得高收入，只能“发展”大量的“下线”队伍，提高销售额。“下线”队伍的数量以及整体的销售额支撑了直销人员所购买的 “机会”或“可能性”。直销人员支付代价进入这个体系，另外再支付代价参与该体系的各种活动，去建立自己的下线，如果他们的下线表现不好，没有销售额，那么他们就只能承担不能收回代价，付出大量无效劳动的后果。在发展下线上，很多人认为发展下线可以赚的利润，实际上他们并不知道这个体系中已经存在多少直销人员，他们存在多少（潜在）下线。一般认为，射幸合同的后果往往致使一方获得丰厚的收益，同时导致另一方遭受惨痛损失，可以说一方的幸福是建立在对方痛苦基础上的，有高昂的道德成本，不利于善良风俗的培育和社会稳定 。
其次，这种金字塔架构体系必然导致市场饱和。德国法院在判决中考虑了这样一个因素，那就是随着越来越多的人加入到这个这种多层次直销体系中来，持续找到新消费者的机会会越来越少，加入体系越晚，成功的可能性就更小。这就是因为几何倍增原理导致的市场饱和。在美国就有类似的情况，比如安利公司在美国已经发展多年，人们对安利公司都相当知晓，以至于美国有这样一句话，“人们都厌倦了（tired of）安利”。于是安利公司又重新组织了一家公司就是捷星公司。笔者认为安利公司在美国就有一种市场饱和趋势。
所以，美国区分二者的标准只能表明二者具有同样的运作原理。按照美国《反金字塔促销法案》对金字塔计划的定义 ，二者的界限 —从发展下线所获的报酬不超过50%为合法 ，只是将射幸成分限定在一定的范围，同时延缓市场饱和的趋势。但无论制定怎样的界限，都无法改变多层次直销的本质。在多层次直销活动中，直销公司和位于金字塔顶端从业人员取得的高额收入是以广大底层从业人员以及消费者利益损失为代价的。所以要保护从业人员的利益和消费者的利益免受损失，禁止多层次直销是唯一的选择。
从业者中有一个特殊的群体——业余从业者。多层次直销易引发欺诈及其含有的射幸成分首先伤害的是业余从业者的利益。业余从业者的加入往往基于对整个体系缺乏理性的认识，或者基于侥幸的心理。直销人员在招募活动中往往向“下线”展示自己的收入情况以说明参加直销活动的优越性。变相的作出高额利润承诺。这样很容易导致业余从业者的利益受到损害。什么是业余从业者呢？德国法院理解的业余从业者（amateur），是指没有商业从业经验，容易被高额利润所吸引，而不考虑运作成本的个体从业者，而事实上获得高额利润的人只有很少的一小部分人 。它是德国法院考虑多层次直销非法的一个重要因素，业余从业者不知道真正的商业活动，并且容易轻信公司或“上线”直销人员提供的数据，以及在他们失败后更容易产生强烈的挫折感。一般而言，直销人员从公司获取的奖金中根本没有扣除直销活动的成本和费用，如果通过扣除这些支出，下线会理性的发现，直销活动并不像“上线”描述得那么有吸引力。这也揭示了高达70% 的直销人员在加入直销公司不久后又退出的原因，他们发现实际的直销活动并不像他们加入前心目想象中的“事业机会”。当然他们的理性退出是以他们加入直销公司的成本、花费支出为代价的。
奥地利高等法院于1977年12月8日在一个案例中表明了对业余从业者的招募的观点，高等法院不认同对业余从业者的招募。其认为，业余从业者为了获得成功，常常首先联系他们的家人和朋友，个人关系被滥用（misuse）作商业目的，业余从业者为了获得商业成功所带来的利润，很轻易地被招募进多层次销售组织。奥地利法庭根据不同的情况来考虑劝诱业余从业者是否非法 。在某些特定的商业领域，比如，书刊报业市场，通常不被认为是非法 。同时，芬兰和瑞典法庭同样强调对没有任何产品知识以及商业经验的业余从业者的保护，他们必须要被详细地告知他们所拥有的权利和义务。总的说来，考虑对业余从业者的保护和私人领域商业化是经常联系在一起的。


新形势下的检察预防建议

修武县人民检察院 薛敏霞

“把反腐败寓于各项重要政策措施之中”，此乃党的十六大提出的反对和防止腐败的一项重大举措。在全面建设小康社会的新形势下，本文试就检察预防建议应重点关注的政策范围，以及提出建议的方法和措施，作一粗浅的探索。
一、 新形势下检察预防建议的必要性
当党和国家的一项重要政策措施出台时，一些贪污贿赂罪犯往往借机作案。因而，寻索这一规律，并且抓住其固有的特性，运用检察预防建议等相应的对策和措施，开展事先的预防工作，相信对防治贪污贿赂有着不可低估的作用。概而述之，检察预防建议的必要性表现为：
1、明志。追逐非分利益，这是贪污贿赂犯罪的基本属性。有些人生性好觅“财路”，对“铜钱”嗅觉特别灵敏，当一项新的政策公布实施时，第一反应“是否有利可图？”因而，检察机关有必要结合司法实践经验，建议有关部门开宗明义，在制定的政策中辅以宣传教育。鼓励什么，反对什么，扬清激浊，一目了然，相信对那些意志薄弱者具有预防和教育作用。
2、堵漏。“水银洒地，无孔不入”，以次描述贪污贿赂的钻营习性，一点不过。尤其当一项新的政策付诸实施时，准会有人以叵测之心寻找破绽，而后趁机捞取不义之财。真可谓“上有政策，下有对策”。因此检察机关有责任运用办案中积累的经验，围绕制定和执行的具体政策，建议并配合有关部门加强堵漏工作。
3、警示。大凡贪污贿赂者，多有自欺欺人之疾。当一项新的政策公布实施之初，一些人为谋取不义之财，常常进行自我安慰。自慰者，或是认为政策刚刚颁布，执行中有点“走样偏向”可以谅解；，或是认为冒犯政策者人数不在少数，法不责众可能宽恕；或是认为由新政策带来的新问题，即便有过处罚不会太重，如此等等。因而针对实际抓住这类自慰侥幸心理，建议在制定的政策中给予必要的警示，并且视情列明违反政策触犯法律的后果，这对于预防贪污贿赂犯罪，使之不想贪、不敢贪、不愿贪，具有重要的意义。
二、检察预防建议需重点关注的政策措施范围
在全面建设小康社会的进程中，党和国家根据现代化建设的大局和新的形势发展的需要，必然会制定和推出一系列重大政策措施。那么，从防范贪污贿赂分子侵袭政策借机作案出发，检察机关应重点关注哪些政策措施？笔者认为确定的依据有二：一是事关经济建设和社会发展大局的重大政策措施；二是易为贪污贿赂分子视为作案对象的有关政策。具体说主要有以下几个方面：
1、经济建设政策措施。党的十六大提出“必须把发展作为党执政兴国的第一要务”。为此，党和国家在推动经济结构的战略性调整、促进区域经济协调发展、 完善现代市场体系和加强宏观经济调控等方面，推出并将继续推出有力的决策和举措，如运用经济、法律、行政等手段加强宏观调控和市场秩序的整顿，以保持国民经济的持续快速健康发展。然而，各项加快经济发展的措施尤其是优惠政策，常常是贪污贿赂分子觊觎的对象，如借西部开发和小城镇建设在资金、利率、土地批租上的优惠，发生在资金使用、工程发包、土地规划和批租等环节的贪污贿赂可能增多；各类要素市场的发展和市场准入的放宽，侵吞资金和挪用公款的犯罪不会减少，如此等等。因而关注经济政策并配合做好防范工作，应当是检察预防建议首选的任务。
2、体制改革政策措施。主要是经济体制的改革，改革传统的计划经济体制，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。包括调整和完善所有制结构和国有资产管理体制；发展劳动、资本、技术、土地以及产权等市场；改革传统的投融资、财税、价格等管理体制和分配制度等。按照十六大确定的目标，今后几年经济体制改革的力度将会进一步加大并且不断深化。然而，伴随着各项改革举措的出台，贪污贿赂也会趁机渗透。比如，低价变卖优质国有资产，从中捞取不义之财；在加快国企改革、发展混合经济过程中，借资产界定、评估、拍卖之机，侵吞国家资财，或者从中收受贿赂；在鼓励和发展非公经济中，借对个体、私营企业登记、管理、监督之机，索取和收受钱财，等等。我国经济体制的改革是一项前无古人的创举，没有现成的经验和模式可以借鉴，其中难免会有不够周全之处，因此如何防范贪污贿赂的侵袭和破坏，应当成为检察预防建议关注的重要方面。
3、教科文卫政策措施。在全面建设小康社会中，教科文卫等事业起着基础和保障作用。为此，国家制定并实施了科教兴国和教育优先发展的战略，加大对科技和教育的投入，积极推进文化建设，包括持续增加教育科研经费，鼓励科技创新和科研成果转化，扩大教育科研单位的管理自主权，支持多渠道筹措科研经费和社会办学，以及发展文化、卫生、体育事业和文体产业等。然而，在发展教育、科技、文化等事业的同时，不可忽视贪污贿赂的侵蚀和渗透，近年来借教育科研经费管理不严侵吞、挪用公款，趁教育科研文化卫生设施建设之机收受贿赂，利用购置各类设备器材捞取好处，以及在采购药品药剂中收取回扣等案件，造成了较大的危害和影响。随着教育科研创新和文化体制改革的深化，国家将会结合实际推出更多的政策举措，因而关注这一领域并配合探索职务犯罪预防工作，乃检察机关的一项重要任务。
此外，有关组织人事、劳动就业、社会保障等方面的政策措施，都是关系社会管理和社会稳定，与社会利益和个人利益密切相关，因而也是贪污贿赂常常“光顾”的领域。检察预防建议关注这方面的政策，协助做好响应的防范工作，同样十分必要。
三、检察预防建议的方法和措施
从预防职务犯罪出发开展检察建议活动，是一项政治性、政策性很强的工作，既需要有高度的责任感，也需要有良好的工作水准，不仅建议的内容要恰当管用，而且在建议的方式上也要切实可行。因此，在开展这项工作过程中，有必要注意以下几个方面：
1、准确定位。首先是思想上定准位，要从检察机关融入大局、服务大局的高度，认识检察预防建议的意义和作用，以强烈的事业心和责任感，积极主动地开展探索和实践，更好地发挥检察机关法律监督的职能作用和社会效能；其次在工作上定准位，要明确相对于国家制定的政策措施而言，检察预防建议毕竟处于从属辅助地位，因而要自觉接受党委统一领导，在纪委的组织协调下，依靠社会各方力量开展工作，确保这项工作健康有序进行。
2、立项调研。开展检察预防建议活动，必须始终关注国家和地方重要政策措施决策情况。在此基础上，组织力量开展调查研究，围绕该项政策措施的内容和范围，着重探索贪污贿赂可能涉足的领域、环节、手法和特点，需要重点防范的部位和方面，形成有分析、有比较、有依据的综合预测材料，为制定预防建议提供参考。实行一案一调研，一案一建议。针对不同的案件，不同的特点，不同的犯罪方式，不同的犯罪原因，提出预防建议。要围绕各个重要部门，重点行业，重大工程、项目、重大经济决策过程中权力运行机制的科学化、规范化，加强体制、机制的改革和完善，着力在标本兼治上下更大的功夫，建立全方位的社会化预防网络。
3、提出建议。根据调查所获资料，结合相关的政策措施，研究提出具体的预防建议。在认真听取意见、反复推敲修改的基础上，形成建议草案，提请检察委员会讨论决定，随后报送党委批准同意，正式向有关部门提出预防的建议。建议应符合政策的需求，紧贴反腐败实际，具有较强的参考价值。
4、反馈验证。提出建议只是完成整个工作的一半，为此，检察机关要加强与有关方面的联系和沟通，深入实际部门和群众之中，听取反映和吸收意见，经综合分析评估后，及时撤回或者修改建议中不适当的部分，进一步完善建议的内容和方法，力求使整个预防建议更具准确性和可行性，以保障国家重要政策措施的正确有效实施，确保“全面建设小康社会”的宏伟蓝图不受玷污。