深圳市社区建设工作试行办法
作者:法律资料网 时间:2024-07-24 03:35:47 浏览:9727
来源:法律资料网
深圳市社区建设工作试行办法
广东省深圳市人民政府办公厅、中共深圳市委办公厅
中共深圳市委办公厅 深圳市人民政府办公厅关于印发《深圳市社区建设工作试行办法》的通知
（2005年2月22日）
深办发〔2005〕3号
《深圳市社区建设工作试行办法》已经市委、市政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。
深圳市社区建设工作试行办法
第一章 总 则
第一条 为进一步提高党的执政能力，巩固党的执政基础，全面推进社区建设，建设和谐社会，根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》、《中共中央办公厅转发〈中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见〉的通知》、《中共深圳市委深圳市人民政府关于加强城市社区建设工作的意见》等，结合我市实际，制定本办法。
第二条 社区是指由聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。划分社区的主要根据是有利于服务和管理、有利于居民自治、有利于资源开发利用，并考虑地域的独立完整性、居民的认同感和归属感等因素。每个社区常住人口规模一般为1万至2万人。在相对独立完整的居民聚居区，可根据实际情况划分社区。
第三条 社区建设应当在党和政府的领导下，动员社会力量，整合各种资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调健康发展，不断提高社区居民生活水平和生活质量。
社区建设坚持以党的建设为龙头，以政府推进为主导，以社会参与为基础，以居民自治为方向，以服务群众为重点，以文化活动为载体，实行分类指导，达到资源共享。
第四条 社区建设的目标是建设安全文明、管理有序、服务完善、环境优美的和谐社区，努力实现区域规划佳、设施配置优、服务效率高、资源效益大。
第二章 管理体制
第五条 建立健全以各级党组织为领导核心、各级政府负责、社会协同、居民参与的社区建设管理格局。
第六条 市、区两级设立社区建设工作委员会，党政主要负责同志参加，成员单位包括组织、宣传、发展改革、教育、科技信息、公安、民政、司法、财政、人事、劳动保障、国土房产、建设、规划、文化、卫生、人口计生、环保、统计、税务、工商、食品药品监管、城管、体育、档案、工会、共青团、妇联、侨联、残联、维稳综治、武装等部门。社区建设工作委员会下设办公室，由民政部门的相应机构承担社区建设工作办公室的具体事务。
市社区建设工作委员会组织贯彻落实市委、市政府关于社区建设的工作部署，拟订全市社区建设的政策，协调处理全市社区建设工作中的重大问题。市社区建设工作办公室负责指导、检查、监督全市社区建设工作，开展调查研究，协调解决工作中的困难和问题，总结推广社区建设先进经验。
各成员单位按照各自的职责，支持和参与社区建设工作。
第七条 区、街道要适应城市管理重心下移和政府职能转变的要求，负责辖区的社区建设工作。
各区的主要职责是：制定、实施本区社区建设的发展规划和工作计划；贯彻落实中央、省、市有关社区建设的法律、法规和政策规定，并制定具体实施办法；研究解决社区建设的重大问题，保证其必需的人、财、物投入；指导社区服务活动的开展；指导社区居民委员会依法开展自治。
街道办事处的主要职责是：建立由街道党工委和社区党组织牵头，辖区各单位党组织参加的街道、社区党建工作协调议事机构，整合辖区内社区建设资源，研究解决社区建设中的重要问题；组织和监督辖区社区居民委员会的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督；指导和组织辖区开展社区服务活动。
第八条 社区党建工作要与社区管理和社区服务工作紧密结合，努力实现“五个好”：领导班子好、党员干部队伍好、工作机制好、工作业绩好和群众反映好。
社区党组织是党在社区全部工作和战斗力的基础，是社区各种组织和各项工作的领导核心。社区党组织由社区党员大会或党员代表大会选举产生，在街道党工委的领导下开展工作。其主要职责是：
（一）宣传和执行党的路线方针政策，宣传和执行党中央、上级党组织和本组织的决议，团结和组织干部群众，努力完成社区各项任务。
（二）讨论决定本社区建设管理中的重要问题。
（三）领导社区居民自治组织，支持和保证其依法充分行使职权，完善公开办事制度，推进社区居民自治；领导社区群众组织，支持和保证其依照各自的章程开展工作。
（四）联系群众、服务群众，宣传群众、教育群众，反映群众的意见和要求，化解社会矛盾，维护社会稳定。
（五）组织党员和群众参加社区建设。
（六）加强社区党组织自身建设，做好党员的教育管理和发展党员工作。
第九条 设立社区工作站，在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，其主
要职责是：承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项；积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能，支持社会力量开展便民利民社区服务。
第十条 社区居民委员会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在街道办事处的指导和社区党组织的领导下，依法履行职责。社区居民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步提高直接选举比例，全面推行居务公开。
社区居民委员会可下设若干居民小组。居民小组在社区居民委员会的领导下，协助做好本生活小区范围内的工作。居民小组的设立、撤销和调整由社区居民委员会提出方案，报街道办事处批准，并报区民政局备案。
第十一条 推广社区“一门式服务”。在社区开办“一门式”服务窗口，为居民提供计生、社保、法律等各种服务，方便居民办事。
第十二条 街道办事处和社区居委会要建立健全社区服务体系，针对不同社区、不同社会群体的特点，按照无偿服务和有偿服务相结合，以无偿、低偿服务为主的原则，不断提高社区服务质量和水平。
加强以共产党员、共青团员为骨干的社区志愿者队伍建设，提倡国家公职人员从事社区义务服务，培育和发展社区义务服务队伍，广泛开展社区义务服务活动。
鼓励和支持公益性民间组织参与社区建设，独立自主地开展活动，并享受相关优惠政策。
第十三条 市、区物业管理部门与街道党工委、街道办事处、社区党组织、社区居民委员会和社区工作站建立沟通渠道，及时了解业主委员会、物业管理企业在社区内的工作情况，支持、配合社区党组织、社区居民委员会和社区工作站做好社区管理和服务工作。
第十四条 股份合作公司党组织与社区党组织分设，并接受社区党组织的领导。在城市化过渡期内，股份合作公司党组织和社区党组织人员可适当交叉任职。
社区居民委员会与股份合作公司的关系是社区自治组织与驻社区单位的关系。
股份合作公司有义务利用自有资源，支持社区党组织、社区居民委员会开展工作。
第十五条 建立健全社区各项规章制度，包括社区党组织工作制度、社区居民委员会和社区工作站工作制度、财务制度、居务公开制度、业主委员会工作制度、社区资源共享制度等，实现社区管理规范化、制度化。
第三章 基础设施建设
第十六条 社区公共设施建设按照《深圳市城市规划标准与准则》执行。新建社区必须严格按照该准则建设；老社区应创造条件，力争达到该准则确定的标准。
2010年以前，全市各社区服务设施应达到如下标准：社区居民委员会和社区工作站办公用房200平方米以上；党员活动室（含工、青、妇组织活动室、青少年活动室、会议室等功能）100平方米以上；社区警务室50平方米以上；社区综治办和人民调解室50平方米以上；社区健康服务中心（含计划生育技术服务功能）400平方米以上；星光老年之家（含残疾人康复中心、文体教育活动室功能）200平方米以上；社区图书室100平方米以上；户外文体广场1000平方米以上。
第十七条 按照分类指导、分类推进的原则，各区对不同类型的社区，根据不同的模式和要求，因地制宜建设社区服务设施。宝安、龙岗两区土地资源宽裕的社区，社区服务设施建设的要求可适当提高；土地资源缺乏的老社区，社区服务设施可分期分批逐步建设。各区政府应本着就高不就低、能快则快的原则，加快社区服务设施建设。
第十八条 各区社区建设工作办公室对本区社区服务设施情况进行摸底，并将未达标情况交规划部门备案。
规划部门在审批新建住宅小区开发项目时，对社区服务设施应按本办法第十六条规定的标准和社区规模同步规划，并将规划设计要点及时提供给各区社区建设工作办公室和所在街道办事处。
各区政府统筹负责本区的社区服务设施建设。
第十九条 对尚无社区服务设施或社区服务设施未达到标准的老社区，规划部门在审批新建项目和改造项目时，应首先满足社区服务设施用房要求。
已建成的住宅小区，按规定开发商应提供社区服务设施用房的，由规划部门会同国土房产部门予以落实。
第二十条 社区服务设施应严格按照规划要求和土地使用权出让合同的约定建设。
大型房地产开发项目需要分期建设的，社区服务设施用房应提前开发，并保证其面积、位置等。
第二十一条 开发企业非法转让社区服务设施用房的，由房地产主管部门依照《深圳经济特区房地产转让条例》的规定予以处罚。
第二十二条 建设单位在新建住宅小区时，应按照规划设计要点的要求与所在街道办事处就社区服务设施用房问题签定购买协议，购置费由所在区政府承担（社区健康服务中心除外）。
社区服务设施产权归区政府，使用权归社区居民委员会和社区工作站。
鼓励社会各界将自有物业无偿提供给社区居民委员会和社区工作站使用。
第二十三条 宝安、龙岗两区从原各村委会资产中划出350平方米以上的房产，作为“村改居”后的社区居民委员会及社区工作站办公用房（150平方米以上）和社区服务设施用房（200平方米以上）。
第二十四条 市科技信息部门牵头，会同发展改革、民政、财政、国土房产、规划、建设和城管部门制定全市社区信息化发展规划，建立全市统一的社区综合信息网络平台。按照统一标准、统一规划的原则，构建联通市、区、街道、社区四级的网络平台。
社区建设工作办公室负责协调各有关部门按照统一的技术规范提供本部门有关社区建设的业务情况，并整合党务、政务等部门业务，实现互联互通。
第二十五条 社区综合信息网络平台建成后，市科技信息部门负责跟踪、指导和监督，区科技信息部门负责技术管理，政府各职能部门负责更新本部门的信息，社区建设工作办公室负责协调和监督。
第四章 人员管理
第二十六条 各区政府根据社区规模，为社区工作站配备一定数量的工作人员。
第二十七条 各区应采取有效措施，加强社区工作队伍建设：
（一）各区区委党校可根据需要开展对社区工作人员的培训。
（二）逐步推行社区工作队伍职业化、专业化，实行社区工作人员公开招考制度，并由各区组织、人事、民政部门统一组织招考。
第二十八条 建立社区工作人员考核评议制度。街道办事处指导各社区成立由社区居民和驻社区单位代表参加的考评委员会，每年年终对社区工作人员进行考核、评议。
第五章 经费投入
第二十九条 各级政府应将社区建设工作纳入社会事业中长期发展规划，加大社区建设经费投入。按照“费随事转”的原则，凡属政府事权范围内的事项，原则上由政府投入。区政府应将社区党组织、社区居民委员会和社区工作站的工作经费、社区工作人员的工资福利待遇、社区服务设施建设及后续管理经费、社区信息网络建设及管理维护费等专项经费纳入年度财政预算。
“村改居”的社区，股份合作公司应适当给予所在社区党组织和居民委员会经费支持。
第三十条 各区应根据实际情况及各区间相互平衡的原则，制定本区社区党组织和社区工作站的定编和工资福利标准，合理安排和保障社区党组织、社区居民委员会和社区工作站的经费。要强化预算约束，确保社区各项经费及时足额到位，不得截留和挪用。
第三十一条 加大政府公共财政向社会力量购买服务的力度，规范政府购买服务的方式，建立健全政府购买服务机制。
鼓励社会力量举办公益性和福利性社区建设项目，政府给予一定资助。
第三十二条 各区应加强对社区居民委员会和社区工作站经费使用的检查和监督。
社区居民委员会和社区工作站必须严格规范经费支出管理，按规定及时向街道办事处和财政部门报送经费支出报表，接受财政、审计和民政等部门的检查、监督和审计。
建立社区居民委员会和社区工作站经费预算绩效评估制度，充分发挥资金的使用效益。
第六章 资源共享
第三十三条 市社区建设工作办公室负责对全市共驻共建、资源共享工作的指导和检查，组织召开联席会议，制定相关制度，形成资源共享的制度体系。
第三十四条 街道办事处是组织开展资源共享的责任主体，与驻社区单位制定资源共享办法和措施，与资源权属单位签订资源共享协议书，设立相对固定的资源共享网点和项目。
第三十五条 社区内的机关、学校等财政投资单位的非经营性资源，应适当向社区居民开放，合理使用。
社区居民委员会和社区工作站与资源权属单位共同制定相应的管理办法。
第七章 附 则
第三十六条 各区、各社区建设工作委员会成员单位根据自身职能，结合实际制定配套措施。
第三十七条 本办法自发布之日起施行。
汉中市人民政府办公室关于印发汉中市行政效能投诉中心工作暂行办法的通知
陕西省汉中市人民政府办公室
汉政办发〔2008〕81号
汉中市人民政府办公室关于印发汉中市行政效能投诉中心工作暂行办法的通知
各县区人民政府，汉中经济开发区管委会，市政府各工作部门、直属机构：
《汉中市行政效能投诉中心工作暂行办法》已经市政府2008年第12次常务会议研究通过，现印发给你们，请遵照执行。
二○○八年八月五日
汉中市行政效能投诉中心工作暂行办法
第一章 总 则
第一条 为了进一步促进全市政府系统及其工作人员规范行政行为，改进工作作风，增强服务意识，提高行政效能。根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《信访条例》等有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 汉中市行政效能投诉中心(以下简称投诉中心)设在市监察局，为市政府授权承办行政效能投诉的专门机构，并负责管理、协调全市行政效能投诉处理工作。
第三条 本办法所称行政效能投诉，是指公民、法人、外国人、境外人和其它组织（以下简称投诉人）对本市辖区内行政机关和法律法规授权或受行政机关委托履行公共事务管理职能的组织、事业单位及其工作人员（以下简称行政机关、事业单位及其工作人员或被投诉人），在依法行政、办事效率、服务质量、工作作风等方面存在不履行或不正确履行职责行为所进行的投诉。
前款所称不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等行政不作为行为；不正确履行职责，包括无合法依据以及不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等违法行政行为以及行政不适当行为。
第四条 投诉应遵循自愿合法、实事求是、符合情理的原则进行。不得捏造事实，诬告诽谤。
第五条 对投诉的处理应遵循公正公平、依法依规、快捷高效的原则。投诉人、被投诉人在法律和事实面前一律平等。
第二章 职责与权限
第六条 投诉中心履行以下职责：
（一）负责受理对本级政府管辖区域内的行政机关、事业单位及其工作人员在执行政策法规、办事效率、服务态度等方面问题的投诉；
（二）协调、组织重要投诉问题的调查和处理；
（三）指导、督促县区、市直行政机关、事业单位处理、答复各种投诉事项；
（四）督促、检查县区、市直单位处理行政效能投诉的工作情况；
（五）负责答复投诉事项的处理结果。
第七条 投诉中心在办理投诉时，有权采取下列措施：
（一）要求被投诉人提供与投诉事项有关的文件、资料，并就被投诉的问题作出说明；
（二）责成与投诉事项有关的单位和个人协助调查；
（三）责成行政机关、事业单位办理有关投诉事项；
（四）对涉及多个部门的投诉事项，有权指定一个部门负责，其他部门协助处理；
（五）责令被投诉人停止或纠正违反法律、法规、规章和省、市、县及其本部门的有关规定的行为；
（六）要求被投诉人对其行为所造成的危害结果，依据有关规定采取必要的补救、赔偿措施；
（七）依据有关规定给予被投诉人效能惩诫或责任追究；
（八）向有关机关提出对被投诉人追究党纪政纪责任或作出组织处理的建议；
（九）必要时可以采取纪检监察机关的有关工作措施。
第三章 投诉与受理
第八条 投诉人在行政机关、事业单位办事中遇到下列情况可以在24小时以约见、书信、电子邮件、传真、电话等有效方式提出投诉：
（一）由于有关行政机关、事业单位及其工作人员办事效率低或违反有关办事程序而导致投诉人的权益受到损害的；
（二）因有关行政机关、事业单位及其工作人员违反有关规定不履行、不正确履行职责，使投诉人的权益受到侵害或造成损失的；
（三）有关行政机关、事业单位及其工作人员在工作中执行政策、办事效率、服务质量、工作作风等方面存在问题，致使政府的执行力、公信力受到影响的。
第九条 提倡投诉人实名投诉。投诉人应提供本人和被投诉人的姓名、名称、住所及负责人和联系人的姓名、住所、联系方式。
第十条 投诉人提出投诉，应对投诉事项和所提供材料内容的真实性负责，不得捏造事实诽谤或诬告他人。
第十一条 任何组织和个人不得干涉、压制投诉人的投诉和打击、报复投诉人。
第十二条 符合下列条件的投诉应当受理：
（一）投诉事项符合本办法第八条的规定；
（二）有明确的投诉对象和投诉请求；
（三）有具体的投诉事实，并附有相关证据材料；
（四）投诉材料应以中文或附中文译本作出；
（五）符合本《办法》其它规定的。
第十三条 已进入仲裁或法律诉讼程序的投诉事项不予受理。
第十四条 对来访投诉，一般应当场作出是否受理的决定，不予受理的应当说明理由。对于情况复杂的来访投诉以及书信、电子邮件、传真、电话等投诉，要在3个工作日内作出是否受理的决定并以有效方式告知投诉人。
第十五条 投诉中心及其工作人员应做好有关投诉的保密工作。投诉人提出对其真实姓名、工作单位和有关投诉事项等情况给予保密的，要尊其意愿不得泄露。
第十六条 投诉中心实行24小时投诉接待制度。
第四章 办理与办理程序
第十七条 投诉中心接到投诉后，应当受理的，须经投诉中心负责人审批后方可决定。
第十八条 投诉中心决定受理的投诉，按照“分级负责、归口办理”、“谁主管、谁负责”的原则，采取直办、交办、转办、移送等方式办理。
直办：即是由投诉中心直接办理并答复投诉人；
交办：即是由投诉中心交县区、市直有关部门调查处理，办结后由投诉中心答复投诉人；
转办：即是由投诉中心转交县区、市直有关部门调查处理，并负责答复投诉人；
移送：即是将被投诉人或投诉事项移交有管辖权的机关做出处理。
第十九条 凡属下列情形的投诉，市投诉中心应予直办：
（一）对县区政府、市直部门及其领导成员的投诉；
（二）对县区政府部门、市直部门及其工作人员的投诉事项问题较为严重，且情况复杂的投诉；
（三）涉及国外、境外客商利益的投诉；
（四）市委、市政府领导，市纪委、市监察局主要领导批示或有关会议决定特别交办的投诉；
（五）投诉中心认为有必要直办的投诉。
第二十条 被投诉人及其投诉事项属下列情形的，投诉中心可予交办：
（一）被投诉人为县区政府部门、事业单位及其工作人员，且被投诉事项应当由县区政府依其职责作出处理的；
（二）被投诉人为市直部门、事业单位及其工作人员，且投诉事项应当由有关市直部门依其职责作出处理的；
（三）被投诉人及其投诉事项，属县区纪检监察机关的管辖范围，依其职责和权限能够作出处理的。
第二十一条 被投诉人及其投诉事项属下列情形的，投诉中心可予转办：
（一）投诉事项是市直部门、事业单位及其工作人员的一般行政效能问题，被投诉人或其上级主管部门、单位依其权限和义务应当答复投诉人或作出处理的；
（二）被投诉人及投诉事项是县区政府或有关部门的管辖对象和职责范围，依其权限和义务应当答复投诉人或作出处理的。
上述投诉办理完毕后，若投诉人对办理结果或答复有异意并有新的证据的，承办机关应再行办理。必要时可提请市投诉中心协助。
第二十二条 被投诉人或者投诉事项有下列情形的，应当移送有管辖权的机关处理：
（一）被投诉人不属所在地政府管辖。但投诉人的行为所引发的投诉事项，所在地政府或有关部门有权受理并进行调查，调查后应当由被投诉人所在地政府或其上级主管部门做出答复或处理的；
（二）被投诉人的行为明显违犯党纪、政纪和法律，应当由纪检监察机关、司法机关对其追究纪律、法律责任的；
（三）其他需要有关机关依法作出处理的。
移送上列情形的投诉时，应以书面形式提出移送意见，并附相关材料。
第二十三条 对投诉采取办理的方式，投诉中心应当告知投诉人，以便投诉人与承办机关联系，咨询有关办理情况。
有关承办机关在受到投诉人的咨询时，对其投诉的办理情况给予说明或解释。
第二十四条 投诉中心直办或交办的行政效能投诉，办理时限为15个工作日，情况复杂的延长至20个工作日。
投诉中心向有关县区政府、市直部门、纪检监察机关转办的一般性行政效能投诉，办理时限为10个工作日。
第二十五条 投诉中心交办、转办的行政效能投诉，有关县区政府、市直部门、纪检监察机关应当指定专门机构或人员办理投诉事项，并在本《办法》第二十二条规定的时限内作出处理和答复。市投诉中心直办和负责答复的投诉，亦应当按规定时限办理和答复投诉人。
对涉及单位或工作人员个人的重大投诉，应由承办机关的主要负责同志组织查处。
第二十六条 承办“交办”投诉事项的机关，须及时将决定的处理意见以书面形式上报投诉中心，由投诉中心在规定的办理时限内答复投诉人。
承办“转办”投诉事项的机关，作出处理并向投诉人作出答复后，须将处理决定和投诉人对答复的意见，上报投诉中心备案。
因特殊情况，不能在规定时限内办理完毕或上报办理结果的，应当向投诉中心说明原因。
第二十七条 在处理投诉事项中，要听取被投诉人的陈述和意见。被投诉人可以就被调查的投诉事项进行申辩并对作出的处理提出意见，其申辩意见真实客观、依据充分的，有关承办机关应予采纳。
第二十八条 承办机关的工作人员与投诉人、被投诉人有利害关系、可能影响公正处理投诉的，应予以回避。
第五章 监督与考核
第二十九条 承办交办、转办投诉事项的机关，在办理中认为所交办、转办的投诉不应由本机关办理的，应及时向市投诉中心申明理由。确因职权所限不便办理，市投诉中心应变更办理方式；无正当理由的，有关承办机关要继续办理。
第三十条 投诉中心认为对交办、转办的投诉事项没有调查清楚和处理不当的；或者投诉人对处理结果不予接受并提出正当理由的，投诉中心应责成原承办机关重新调查和处理。也可以直接调查处理。
第三十一条 有关机关对转办、交办的投诉事项无正当理由推诿、拒不办理或查处不力，致使投诉人重复投诉，或者造成其他不良后果的。应给予承办单位通报批评直至依法依纪追究有关承办机关或承办人的责任。
第三十二条 投诉中心应将行政效能投诉的受理、办理情况每月向市政府报告一次，一季度向市考核办、市廉政办、市政府法制办、市依法治市办、市文明办通报一次。
行政效能投诉事项处理情况，应作为对县区、部门年度目标责任考核、党风廉政建设责任制考核、依法行政考核、依法治市考核、文明单位评选的重要内容。量化标准由市考核办、市纪委、市政府法制办、市依法治市办、市文明办确定。
第六章 附 则
第三十三条 市行政效能投诉中心工作人员应思想素质好、政策水平高、工作能力强。工作人员要自觉遵纪守法，模范执行市委、市政府的各项规定，正确行使职权，在依法行政、优质服务、高效服务方面起模范作用。要自觉接受群众监督。
第三十四条 投诉中心实行工作负责制。要建立受理登记、投诉分类处理、重要案（事）件受理、投诉反馈、情况汇报等制度，规范工作人员行为，使投诉工作规范化、制度化和科学化。
第三十五条 投诉中心的办事制度与程序，要向社会公开，工作人员要持证上岗。
第三十六条 投诉中心接受投诉一律不收费。
第三十七条 本办法自发布之日起30日后施行。
浅析审理人民法院国家赔偿确认案件的违法行为确认和举证责任分配
施春 彭璇
【论文摘要】最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》），对赔偿确认案件从确认申请人的主体、确认机关、立案条件、审限、审判组织等方面均做了较为详细的规定，为正确审理人民法院在审判和执行中违法侵权的确认案件提供了切实可行的程序保障。其中第9条关于审理确认案件应当审查的主要内容、第11条应当确认违法的15种情形等规定，也使受理确认案件的人民法院在实体上基本有章可循。但该《规定》对于如何确认人民法院的审判和执行行为是否违法、确认案件如何进行举证责任分配、法院不积极履行举证责任，能否依举证不能确认违法等相关问题没有做出具体规定，致使实践中难以操作。本文对此进行了初步探讨。（全文共6029字）
人民法院国家赔偿的确认，是指法律授权的人民法院根据赔偿申请人的申请，依照法定程序对被申请的人民法院及其工作人员在审判及执行过程中的司法行为进行审查做出是否违法侵权的结论。
一、如何确认人民法院的审判和执行行为是否违法
人民法院在审理赔偿确认案件中，首先需要解决的问题就是对法院及其工作人员的司法行为是否“违法”进行认定，这是关键，也是实际操作中的难点所在。笔者以《规定》第十一条为依据，对人民法院审判和执行过程中的违法行为构成要件分析如下：
（一）违法行为主体必须是人民法院及其工作人员。
在人民法院国家赔偿确认案件中违法主体具有特定性，必须是人民法院及其工作人员，只有具有这种特定身份才能成为人民法院国家赔偿确认案件中违法行为的主体，这是人民法院承担赔偿责任的基础。人民法院具有公共利益代表的抽象法律人格，其职能不能自行实现，需要借助其内部工作人员来完成。笔者认为《规定》所指的人民法院工作人员是依法在人民法院审判及执行过程享有司法程序的诉讼指挥权和执行命令权的审判人员、法警和执行官。审判人员、法警和执行官在审判及执行过程中行使司法程序的诉讼指挥权和执行命令权所造成的损害后果应由法院来承担。
（二）须有合法权益受到损害的客观事实
合法权益受到损害是引起人民法院国家赔偿的前提。人民法院国家赔偿意义上的损害，是指人民法院工作人员违法行使司法权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，所造成的损害结果。损害包括人身损害和财产损害。根据《国家赔偿法》的规定，我国的国家赔偿是法定赔偿，目前只对人身和财产所造成的直接的、物质的损害有明确的赔偿规定，对于间接损害和精神损害《国家赔偿法》及其相关司法解释均未做出具体规定。
在认定损害时，笔者以为应注意下列情况：第一，须损害结果已经发生，并且客观存在。任何主观臆造的损害结果均不能认定为人民法院国家赔偿意义上的损害。第二，损害的必须是合法权益。《规定》第一条明确了受害人受到损害的权益必须是合法权益。非法权益受到损害，不存在国家赔偿的问题。第三，职务违法侵权赔偿责任是一种“实际损害赔偿”的补救性责任，而非惩戒性法律责任 。
笔者认为，在实践中对人民法院违法行为进行确认时,应在坚持原则，维护好群众合法权益的基础上，兼顾人民法院审判权威，可根据损害的客观事实灵活而准确地进行违法确认。如人民法院及其工作人员侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益，但没有造成实际损害的，或者属于一般的违法行为没有给相对人造成直接损失的，经与确认申请人协商可通过其他途径弥补的，可不进行违法确认。
（三）违法行为必须是法院违法行使职权的具体行为
人民法院及其工作人员的行为违法包括两个基本要素：职务行为和违法行为。如何认定职务行为？我国学者多数主张客观说，笔者也赞同，即人民法院及其工作人员造成损害后果的行为具有利用职权的外在形式，便构成执行职务的行为。职务行为的认定必须有一定的范围和界限，不能随意扩大或者缩小。《规定》中的职务行为是指在原审判、执行过程中实施的司法行为,即引起人民法院赔偿的违法行为必须是人民法院及其工作人员在原审判、执行过程中发生的。如果人民法院工作人员不是在原审判、执行过程中，或者在原审判、执行过程中实施了与司法无关的个人行为所致的损害，人民法院是不承担国家赔偿责任的。
人民法院职务违法行为是指人民法院及其工作人员违法执行职务的行为。笔者认为在对人民法院及其工作人员职务违法性审查时，应注意下列几点：第一，其违法行为是否是人民法院及其工作人员违法行使职权的行为。人民法院及其工作人员合法行使职权的行为，即使损害了公民的权益，也只能构成损失补偿的理由，而不会导致国家赔偿责任。第二，人民法院以外的原因引起当事人的权利受侵犯的，不能申请赔偿确认。例如，如果是债权人申请财产保全错误、债权人提供用于保全或执行的标的物错误、法院保全的财产被当事人或其他人转移、毁损而引起权利人的损失等，均不属于人民法院国家赔偿的范围。第三，人民法院及其工作人员的违法行为是一种具体司法行为，除了积极的作为以外，消极的不作为也可以构成。例如对已经发现的被执行人的财产，故意拖延执行或不执行，导致被执行人财产流失、对查封、扣押的财物不履行监管职责，发生灭失或者其他严重后果等均属消极不作为。
（四）引起人民法院国家赔偿的行为必须具有违法性
人民法院及其工作人员行使职权的违法性，是引起人民法院国家赔偿的根本原因，是确认其行为违法的主要构成要件。人民法院及其工作人员行为的违法性是指人民法院及其工作人员在原审判、执行过程中履行职务的行为具有违法的特点，即引起人民法院国家赔偿的行为必须是违法执行职务行为。在确认案件中，人民法院及其工作人员行为的违法性主要表现在法院及其工作人员违反法律规定行使职权或不履行法定职责、法院及其工作人员行使职权行为不符合法定程序、法院及其工作人员行使职权行为没有法律依据或超出法律规定的范围行使职权，即出现了《规定》第十一条所列举的15项违法情形。据此，笔者认为在审理人民法院国家赔偿确认案件中，应以《规定》第十一条作为判断人民法院及其工作人员是否违法的标准，对人民法院及其工作人员的司法行为进行审查，审查其原作出的司法行为是否有法律依据，是否超出法律规定的范围，是否符合法定程序、是否超越职权或滥用职权、是否不履行或拖延履行法定职责等。
（五）职务违法行为与损害事实有因果关系
损害事实与行为结果之间的因果关系是一个有机的整体，对人民法院及其工作人员的行为进行违法性审查时，应同时查明作为因的违法司法行为和作为果的损害事实。人民法院及其工作人员的违法行为必须与损害结果有因果关系，且这种因果关系需限定在直接因果关系上。即人民法院及其工作人员的违法行为与受害人的损害事实间应存在逻辑上的直接关系，但并不要求人民法院及其工作人员的违法行为必然导致损害结果，只要人民法院及其工作人员的违法行为是导致损害结果的一个较近原因即可认定其违法行为与损害事实间有因果关系。
综上所述，笔者认为，对人民法院及其工作人员司法行为的违法性认定不仅要经得住程序公平、正义的推敲，也要最大程度的实现实质公平、正义。在审理人民法院国家赔偿确认案件时，要深刻领会《规定》精神，根据人民法院及其工作人员违法行为具有违法主体特定性、损害事实客观性、职务行为违法性等特点，准确判断人民法院及其工作人员的司法行为是否违法。同时，笔者以为还应从立法上进一步明确人民法院及其工作人员违法行为的免责情形。这样既有利于指导各级人民法院在审理此类案件中明确把握认定违法行为，又明示申请人如果其提请确认的行为属免责情形将不予以确认。
二、人民法院国家赔偿确认案件举证责任的分配
举证责任是法律规定由特定的当事人对特定的事项所承担的提供证据证明其诉讼主张的责任，负有举证责任的一方不能提供证据时，则对自己的主张承担不利法律后果的制度 。合理地分配举证责任，不仅关系到法律的实体公正能否在诉讼中得到实现，而且关系到能否构建一个有效率的诉讼程序，因此举证责任的分配在诉讼中占有非常重要的地位。人民法院在审理确认案件中，应当合理分配举证责任。
（一）人民法院的举证责任
民事侵权诉讼中有“举证责任倒置”一说，脱胎于民事赔偿的国家赔偿确认案件审理，当然也可以适用“举证责任倒置”。《规定》第十六条规定：原作出司法行为的人民法院有义务对其行为的合法性作出说明。 “这一规定实质上规定了在确认人民法院司法行为违法案件的审判中，适用举证责任倒置原则，即作出原司法行为的人民法院承担举证责任。” 据此，举证责任倒置原则成为了人民法院国家赔偿确认案件中举证责任分配的一个基本原则。即由被申请确认的人民法院承担主要举证责任，司法行为是否违法由被申请确认的人民法院自己找证据辩解。笔者认为在确认案件的审判中适用举证责任倒置，确立人民法院对被诉具体司法行为的合法性负担举证责任主要基于下列原因：
第一, 由被申请的法院负担举证责任，体现公平原则。确认的申请人是公民、法人和其他组织，而被请求确认的赔偿义务机关是依法享有国家司法权的人民法院，其不仅权利带有国家强制力的特征，还占有、控制大量信息，在司法活动中起着决定、支配性作用。另外，在人民法院国家赔偿确认案件中，负责审理人民法院国家赔偿案件的也是法院。据此可见，在人民法院国家赔偿确认案件中，人民法院处于主导地位，在确认案件审判中明显占据优势地位。
第二,由被申请的人民法院负担举证责任，有利于发挥其举证优势。在确认案件中，进行司法审查的核心问题是法院行为的合法性。原司法行为是由被申请的法院作出的，被申请的法院掌握了作出原司法行为的事实和法律依据，所以被申请的人民法院的举证能力较申请人强。另外，从事物内在规定性看，不合法性是对合法性的否定，合法性属于积极事实，不合法性属于消极事实。“积极事实是肯定自身而否定外在的一切事实，因而范围较小，容易证明；消极事实是否定自身而肯定外在的一切事实，因而范围较大，难以证明。” 所以，从揭示案件事实真相的角度出发，笔者认为人民法院应对被诉具体司法行为的合法性负担举证责任。
第三，由被申请的人民法院负担举证责任，可以有效促进人民法院公正司法，严格依法办案。要求人民法院对其行为合法性承担举证责任，实质上是要求人民法院严格按照“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则，在具有事实根据和法律根据的前提下，作出具体司法行为。如果其作出的具体司法行为没有事实根据和法律根据则面临着否定性法律评价的后果。
那么被申请的人民法院到底应该承担哪些举证责任呢？笔者认为，第一，无论确认申请人的证据是否成立，作出原司法行为的人民法院都应当对自己作为或不作为的司法行为的合法性作出说明。第二，提供证据证明免责事由，提供证据证明违法的司法行为与损害结果之间不存在因果关系。第三，被申请的人民法院有权利提供证据否定赔偿请求人主张的损害事实、结果，不能否定的，不免除赔偿请求人的举证责任。
（二）申请人应承担的举证责任
虽然举证责任倒置是审理人民法院国家赔偿确认案件的一个基本原则，但并非意味着确认申请人在确认案件中不承担任何举证责任。“关于申请确认人民法院不作为构成违法的证据责任问题，确认申请人及被申请的人民法院均应承担相应的举证责任，即申请确认人民法院不作为构成违法，实行举证责任分担原则。关于确认申请人因人身权损害申请确认违法的，确认申请人应当承担举证责任。” 据此，我们可以看出国家赔偿确认案件中除了适用举证责任倒置这一基本原则，还同时适用了共同举证和“谁主张，谁举证”原则。因此，笔者认为，确认申请人在赔偿确认案件中应承担的举证责任如下：
第一，公民、法人或者其他组织向人民法院申请赔偿确认时，应当提供其符合确认条件的相应的证据材料。具体而言指《规定》第三条的规定，即申请确认应当符合下列条件：（一）确认申请人应当具有《中华人民共和国国家赔偿法》第十八条规定的国家赔偿请求人资格；（二）有具体的确认请求和损害事实、理由；（三）确认申请人申请确认应当在司法行为发生或者知道、应当知道司法行为发生之日起两年内提出；（四）属于受理确认申请的人民法院管辖。为了保证人民法院正确受理案件，申请人应当提供证明其申请符合确认条件的相应证据。
第二，在申请确认法院不作为的案件中，申请人应提供对司法不作为行为造成的损害事实和结果的证据材料，并合理说明违法的司法行为与损害结果的因果关系。这里需要注意：申请人仅对损害已经发生、损害是由司法不作为行为造成的事实承担举证责任；对于造成损害的不作为行为的合法性问题应由人民法院承担举证责任。
第三，确认申请人因人身权损害申请确认违法的，申请人应对违法司法行为造成损害的事实提供证据。
三、人民法院不积极履行举证责任
法的价值在于最大限度地追求和实现公平、正义，这就不仅要求审理人民法院国家赔偿确认案件的人民法院严格依法办案，同时也要求被申请的人民法院“以事实为依据，以法律为准绳”积极履行其举证义务，合理承担其违法责任。然而，在实践中，一旦确认人民法院的行为违法，被申请的人民法院就要承担国家赔偿责任，其自身利益不可避免地要受到一定影响。为此，被申请的人民法院可能为掩饰其违法行为，会以消极的态度规避举证责任，具体而言包括对应该举证的事实不予举证，或者举证时只提供对自己有利的证据等情形。在审理人民法院国家赔偿确认案件中，面对被申请的人民法院不积极履行举证责任的情形，应该如何处理呢？被申请的人民法院对其不积极履行举证责任应当承担怎样的法律后果呢？《规定》并未明示，笔者以为人民法院不积极履行举证责任应当以举证不能论处，承担举证不能所带来的相应的法律后果。理由如下：
第一，人民法院不积极履行举证责任是一种消极的司法行为。人民法院不积极履行举证责任是指人民法院负有积极履行举证义务并且在能够履行的情况下而没有在程序上履行或在法律对举证的履行期限已做出了明确限定的情况下的不及时履行的消极行为。即人民法院以消极的不作为方式规避其应承担的举证责任。依据举证责任倒置原则，被申请的人民法院在确认案件审理中应当承担提供证据证明其司法行为合法，提供证据证明其违法司法行为与损害结果之间不存在因果关系等举证责任。人民法院作为诉讼活动的指挥者与组织者，其违法行为所造成的阻碍作用及后果较其他诉讼主体更为严重。人民法院不积极履行举证责任对其法定举证责任进行规避必然会对诉讼活动的顺利进行及诉讼目的的实现起到阻碍作用，其造成的后果不仅表现为对当事人合法权益与诉讼权利的侵犯，更主要表现为司法机关对法律的公然违反与侵犯，必然会降低司法的公信力。
第二，人民法院在赔偿确认案件中承担的是说服责任。举证责任分为说服责任和推进责任。说服责任又称法定责任，这一责任由实体法规确定，被确定有说服责任的一方当事人对自己的主张必须提供证据充分证明，使法官确信其主张成立。如果承担说服责任的当事人在法定诉讼期间内提出的证据不足以证明其诉讼主张成立，法官则必然得出其主张不能成立的结论 。人民法院国家赔偿确认案件是以对人民法院司法行为合法性审查为核心，人民法院司法行为的合法性是人民法院国家赔偿确认案件的待证事实，是确认案件的诉讼标的，按照举证责任倒置原则，被申请的人民法院对其作出的原司法行为的合法性负举证责任，必须提供其作出原司法行为的事实证据和法律依据，以说服法官对被申请确认的司法行为合法性形成确信，否则要承担败诉的法律后果。据此，我们可以看出人民法院在赔偿确认案件中承担的是说服责任。因此，如果人民法院不能证明违法的司法行为与损害结果之间不存在因果关系，则确认请求人合理说明违法的司法行为与损害结果的因果关系成立，人民法院将承担举证不能所带来的相应的法律后果。而确认申请人对人民法院司法行为的违法性只负推进责任，申请人不能提供证据证明自己的主张，则承担主张可能不能成立的风险，但不必然败诉。
文献资料
引自陈新民《国家机关或其工作人员的侵权责任分析》一文
引自梁冰《不作为行政诉讼的举证责任分配原则》一文
引自最高人民法院审判监督庭纪敏、左红《关于审理国家赔偿确认案件的若干问题》一文
引自黎琼、黄金波《浅议行政诉讼中的举证责任制度》一文
引自最高人民法院审判监督庭纪敏、左红《关于审理国家赔偿确认案件的若干问题》一文
引自李国光主编《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉释义与适用》，人民法院出版社，第199页
