论中国保险市场监管的完善
佘 文 娟
[内容提要] 与其它类型的监管相同，保险监管是一种政府行为。市场需要监管力量的维护，否则，保险市场有可能步入歧途；然而，过度监管则可能反过来遏制保险市场的生机和活力，使之裹足不前。因此，一国保险监管的政策、力度以及完备性，是实现保险企业稳健经营的关键。中国已经加入世贸组织，中国保险业面临着挑战和机遇，相应地，中国的保险监管也应加以完善，以应对入世的冲击。本文结合中国保险监管的现状，对完善中国保险监管提出了若干管见。
[关键词] 保险监管、市场准入、政府行为
[中图分类号]F842 [文献标识码] A
[通信地址]厦门市湖滨北路68号保险大厦新华人寿保险公司厦门分公司培训部361012
[email] shewenjuan@sina.com
一、保险监管的目的和意义
（一）保险监管可以起到市场准入甄别的作用。
所谓市场准入(market access),是指一国允许外国货物、服务或资本参与其国内市场的程度。[1]“准”字体现了国家法律的一种许可，“入”字则指外国服务、货物、资本的进入，亦即本国市场的对外开放，因而准入的含义是指国家通过实施各种法律和规章制度对本国市场开放程度的一种宏观的掌握和控制。保险服务贸易的市场准入原则旨在通过增强各国金融服务贸易体制的透明度，减少和取消各种限制市场进入的贸易壁垒，使各国在一定期限内逐步放宽市场开放的领域，加深市场开放的程度，从而达到促进世界服务贸易的增长，保证各国保险服务可以在世界市场上公平自由竞争的目的。东道国对保险企业的市场准入监管，是其地域监管的首要环节，因为市场准入是保险企业合法进入东道国市场的先决条件，同时市场准入形式与条件的宽严，也关系到保险企业后续经营的成效。
（二）保险监管可以引导创造“最佳效益规模”。
大量的实证研究发现：中小型保险公司的规模收益递增，而大型公司的规模收益则可能不变，也可能是适度递增或递减。上述结论表明，保险市场是竞争性的，即使是小规模的保险人，也可以成功地与大型保险人展开竞争，获得一定的优势，因而保险市场是一个鱼龙混杂的“可争夺市场”。[2]通过保险监管，可以对保险公司的数量及规模加以调节，使之达到最大效益规模。
（三）保险监管是实现保险业经济补偿职能的需要。
从本质上讲，保险公司是风险转移和分担的中介，而不是信用中介，其经营目标是保证被保险人和投保人所保利益受到损失后能及时足额得到赔付。保险业具有对被保险人经济补偿的功能，所以，其经营风险所造成的影响远远超过其它企业，保险企业的经营失败不仅会使个人失去经济保障，而且也会对整个经济造成混乱并影响社会稳定。因此，政府必须加强对保险业的监管，确保保险业稳健经营。
（四）保险监管是保证保险业正确经营方向的客观要求。
经营方向是保险业为了获得经济效益而采取的方法和运用的手段。对于许多保险企业来说，其经营失败的原因多出自业务人员的失职或经营方针的实施不当。从当前保险业的管理体制来看，其经营方针和策略的决定，往往被少数高级管理人员所控制，但保险业自身的专业性和技术性都很强，保险业自身缺乏具有专业技术知识的管理人员和保单管理者，很难对不适当的经营方向加以完善或纠正。因此，政府给予正确的保险监督管理，以保证保险业经营的正确方向，是十分必要的。
（五）实行保险监督管理是弥补保险业自身管理缺陷的需要。
经营管理是企业生存发展的命脉，企业必须在自身发展过程中向管理要效益。保险业在商业化发展过程中，经营管理的目的是为了保障和提高保险业自身的效益，其保险费率的厘定、保险公司责任准备金的提取、再保险的规定等，都会从自身利益考虑，往往有失公平。因此，必须通过外部进行监督管理，才能达到保险业经济效益和社会效益的统一。
二、影响我国保险监管的因素
保险监管的效率，不仅与保险监管机构自身有关，也与保险监管的社会环境有关，我国保险监督管理的社会环境与其它国家相比，具有特殊性。这突出的体现在如下三方面因素上：
（一） 微观主体的行为对保险监管的影响。
目前，我国保险公司的经营理念和经营机制还不适应市场经济的需要，许多保险公司体制虽然发生了变化，但是经营理念还停留在计划经济时代，有的甚至缺乏基本的守法经营意识，一哄而上，混业经营，不计成本，不考虑风险的现象仍然存在。各类保险公司的竞争意识、进取意识比较差，自担风险的机制尚未建立起来。一些保险公司很少顾及成本和风险，盲目地追求数量扩张，由此形成大量不良资产。这决定了在新时期下保险监管的重点是改变企业的粗放式经营，培养现代保险业的创新意识。
（二） 政府行为对保险监管的影响。
受政府寻租行为的影响，政府职能界定模糊的直接后果是政府动辄以行政手段干预保险市场。随着市场经济体制改革的深化，利益分配格局的调整，社会经济秩序中的矛盾冲突也会反映到保险业运行中来，因此政府对保险公司的行政干预还必不可少，保险公司的自主经营只能逐步得到实现。作为政府行为在保险业的重要体现方式，保险监管应当运用相关经济杠杆，对保险企业的均衡、高效发展提供制度保障和良好的外部环境，而不应取代企业充当决策者。
（三）市场状况对保险监管的影响。
保险监管的力度依市场的不同而有所区别。所有的市场对个人购买的保险产品监督力度最大。其中与公共政策有关的产品更是如此。购买者的规模越大，信息越多，监管的力度越弱。例如，一般国家对再保险产品的监管力度最弱，对海上保险、航空保险和运输保险的监管力度较强，比上述保险监管力度再强一些的依次是大企业的保险、小企业的保险、团体人寿保险等，监管力度最强的是个人寿险和个人机动车保险。[3]
三、我国保险监管的现状
我国还没有形成完善的保险监管体系，保险监督管理乏力，存在着不少缺漏。
（一）保险监督机制不健全。
保监会受地方政府制约的现象还很严重，导致对地方保险公司监管乏力。从体制上看，保险监督管理机制的建设还很薄弱，监管队伍没有真正壮大起来，监督管理的水平不高。从监管环节上来看，只注重对机构的管理，忽视对保险公司人员的监督管理；只注重对业务事件的监督管理，忽视对内部机制的监督管理。
（二）保险立法严重滞后。
我国的保险立法尚处于初级阶段，这与我国蓬勃发展的保险业现状并不相称。首先，从目前我国现有的保险法规来看，只有保险法和人民银行制定的一些规章。这些法规是在我国保险市场还不很健全的情况下制定的，在立法上存在着许多不足之处；其次，这些法规没有兼顾到我国保险市场对外开放的实际情况，没有对进入我国保险市场的外国公司予以详尽的规范；再次，没有规定对擅自经营商业保险业务的法人或自然人及违法违规保险公司的罚则，保险法规缺乏强制性和可操作性。
（三）保险监管方式、措施落后。
因人力、机构条件的限制，我国保险监管处于被动性监管状态，保险监管人员象消防队员一样，哪里出现问题就去哪里，监管工作缺乏科学性、系统性、主动性和前瞻性。同时，监控的重点仍在费率、手续费等细节问题上，对关系到保险公司经营稳定的偿付能力、再保险安排、资产负债配置和内控机制等重大问题监管力度不够，监管手段不到位，监管方式单一。
四、完善我国保险监管的若干建议
保险监管方式通常有两种：一种是严格监管方式，另一种是松散监管方式。前者强调对费率和偿付能力实行双重监管，在这种监管模式下，所有的保险活动都受到全面监管，包括对市场准入的限制、对保险产品质量即条款和费率的管理、对保险资金运用及准备金比率的管制等；后者则只对偿付能力进行监管，放松对保险产品、保险业务甚至市场准入条件的约束，因而采取的主要是控制财政资金的监管手段，并且要求具备完善的会计规范评估原则和详尽的财会报告制度。由于中国保险市场尚未成熟，保险业的自律监管尚不完善，尤其是缺乏实行松散监管的财会条件，我国目前保险公司采用的仍是费率与偿付能力并重的严格监管方式。
1、利用WTO服务贸易总协议（GATS协议）的“市场准入”条款，行使对外国保险服务提供者的准入“甄别权”。[4]要达到积极、合理、有效利用外资的目标，就必须在准入环节上设置资质要求和业绩要求，积极引入那些资力雄厚、业绩优良、财会制度健全的外国保险公司，而将那些资质或业绩较差，财会制度不健全的外国保险公司拒之门外。从GATS项下市场准入的承诺情况来看，大多数国家均保留着对外资金融机构的准入甄别权，同时这也是我国维护自身金融安全的一项必要措施。
2、进一步充实保险监管力量。1998年11月中国保监会的成立，标志着我国保险监管在建制上已经独立化和专门化。但保监会仍存在着人员、网点不足的问题，无法在全国主要城市形成一个自足的监管网络，在某些地区、城市还必须依靠中国人民银行代为监管。加入WTO前后，应努力在外资保险公司集中的城市增设保监会分支机构，配备专业保险监管人员，只有这样才能从人员和机构上保证对保险公司的有效监管。
3、完善和创新保险监管方法。在监管方法上，现场检查与非现场检查应双管齐下。必要时，可参照国外的三级管理制度，建立保险公司资信等级制度，根据保险公司资金实力、经营管理水平、经济效益和遵纪守法情况，综合评定其资信等级，并定期予以公布。同时，还应创设统一的保险公司报表体系和科学的预警指标系统，以求紧密跟踪检测保险公司的经营状况，有效地防范和控制保险经营风险。
4、应尽快建立起保险自律监管机制。实践证明，行业自律作为外部监管必要和有益的补充，对于协调外部监管矛盾，规范市场竞争秩序具有外部监管难以企及的良好效果。我国的保险同业公会虽已正式成立，但相应的规章制度尚未建立，会员纳入程序也未予明确，今后应加强和完善其自律职能，尤其应将所有保险公司纳入保险行业组织中，从行业自律的层面加强对其的监督和规范。
关于印发佳木斯市广告牌匾等户外设施管理试行办法的通知
黑龙江省佳木斯市人民政府
关于印发佳木斯市广告牌匾等户外设施管理试行办法的通知
佳政发〔2008〕13号
各县（市）区人民政府，市政府各直属单位，驻佳中省直单位：
《佳木斯市广告、牌匾等户外设施管理试行办法》业经二○○八年五月四日市政府第十五次常务会议讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。
佳木斯市人民政府
二○○八年五月十五日
佳木斯市广告、牌匾等户外设施管理试行办法
第一章 总 则
第一条 为规范户外广告、牌匾设置行为，优化城市市容，维护城市形象，根据《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》等相关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 凡在佳木斯市城市规划区内设置户外广告、牌匾等户外设施的单位和个人（以下简称设置人），必须遵守本办法。
第三条 市城市管理行政执法局是全市广告、牌匾等户外设施设置管理的行政主管部门（以下简称主管部门），其内设的专门机构负责日常管理工作。
第四条 市工商行政主管部门负责户外广告发布的经营资质审核、广告内容的审批登记和监督管理。教育、卫生等部门按照各自的法定职责，同城管、工商等部门协调一致地做好有关户外广告、牌匾的管理工作。
第五条 设置城市户外广告、牌匾等户外设施，提倡采用新技术、新材料、新工艺，要符合城市规划要求、城市容貌标准和城市发展的要求，并与周围相邻环境相协调。
第六条 临街新建建筑物、构筑物及其它设施,除法律、法规规定禁止设置户外广告外，符合设置条件的，要预留户外广告位置。新商服楼竣工前应当规划门面牌匾的位置、规格和材质。
第七条 设置户外广告、牌匾设施，原则上不得改变原有建筑物、构筑物外饰面装修和建筑风格。确需改、扩建建筑物、构筑物和改变建筑外饰面装修的，设置人要按规定办理有关手续。
第八条 取得城市户外广告、牌匾等户外设施设置权的设置人，应自批准之日起2个月内，按照批准的地点和位置，设置城市户外广告、牌匾等户外设施。逾期不设置的，视为自行放弃设置权，依法撤消设置许可，但因不可抗力和其他合理原因造成逾期设置的除外。城市户外广告、牌匾等户外设施使用期满，需要延期使用的，要在期满30日前到原审批机关办理延期手续。
第九条 设置城市户外广告、牌匾等户外设施应遵守下列规定：
（一）临街的经营门面牌匾、橱窗及楼体广告，需采用LED管或霓虹灯勾画广告轮廓。
（二）主要街路的各类商家、店铺的门面牌匾应推广采用亮化照明。
第十条 设置户外广告、牌匾及其设施，应当按照批准的地点、时间、规格、设计图、效果图实施，不得擅自变更。确需变更的，需到主管部门办理变更手续。
第十一条 户外广告、牌匾等户外设施的设置人，应加强对设施的日常维护管理，出现破损要及时修复并保持其完好和整洁。
第十二条 设置人应当定期对城市户外广告、牌匾等户外设施的安全状况进行检查。未及时发现和排除安全隐患，导致发生户外广告、牌匾设施倒塌坠落等事故，主管部门对设置人进行行政处罚，造成人身伤害或财产损失的，设置人应承担全部责任。
第十三条 设置户外广告、牌匾等户外设施，涉及其附着体物权的，要在审批前征得有关权利人的同意。
第二章 分 则
第十四条 设置户外广告应当取得城市公共空间资源的使用权。城市公共空间资源的使用权可以通过协议、招标或拍卖等方式取得，成交后，主管部门就广告空间使用者应享受的权利、承担的义务，同使用者签订行政管理合同。
第十五条 城市公共空间资源的使用权由主管部门委托具有拍卖资格的拍卖机构进行拍卖。
第十六条 城市公共空间资源实行有偿、有期限的使用制度，期限为三档：半年、一年、二年。城市公共空间资源使用费在国家没有明确规定之前，执行市场评估制度。
第十七条 举办各类公益活动、商业展会、文艺演出、节假日、重大庆典等，需设置悬挂临时性户外广告的，经主管部门批准后方可设置，设置期满后自行拆除。
第十八条 单位、居民、个体工商户张贴各类广告，应当在统一规划设置的公共广告栏内张贴，禁止在公共广告栏以外的建（构）筑物、树木、线杆、灯杆、护栏、公共场所、街道等，张贴、散发、涂写、悬挂各类广告。
第十九条 影响市政公共设施、交通安全设施、妨碍居民正常生活，危及人身、财产安全的载体上禁止设置城市户外广告设施。
第二十条 因城市规划调整或者社会公共利益需要，需拆除设置期未满的户外广告设施的，由主管部门提前15天书面通知设置者，设置者要按照规定时限拆除。由此给设置人造成财产损失的，依法予以补偿。
第二十一条 设置人利用他人或自有交通工具外表和公共交通车辆内、外部设置户外商业广告的，要向主管部门缴纳城市广告空间资源利用费。
第二十二条 申请设置户外广告及其设施，需向主管部门提出申请并提交以下材料：
（一）书面申请，内容包括广告名称、设施样式、设置地点、设置数量、设置时间等。
（二）营业执照、广告经营许可证等相应的合法资质证明。
（三）户外广告及其设施的设计图、设置实景效果图及平面位置图。
（四）广告位置所有权使用权的证明或者与所有权使用权人签订的有关书面协议等。
（五）利用公共位置设置户外广告设施的,需有相关管理部门的同意证明。
（六）利用建筑物设置户外广告的，应当提供由具有合法资质的房屋安全鉴定机构或设计单位出具的建筑物安全证明材料。
第二十三条 主管部门收到申请后，在规定工作日内办结审核。符合规定的，核准设置，发给户外广告设置许可证。不符合规定的，依法做出不予行政许可的书面决定，说明理由。
第二十四条 户外广告设施设置期满后10日内应自行拆除,拒不拆除的,由主管部门责令限期清理、拆除。户外广告设施设置权期满后，仍符合设置要求的，应重新办理相关手续。
第二十五条 经批准设置、发布的户外广告，必须在其右下角标明户外广告设施设置许可标识、户外广告登记证号（霓虹灯广告除外）。
第二十六条 户外广告设施与广告画面的设置要同步实施，户外广告设施闲置时间超过10日的，不得空设，应设置公益广告。
第二十七条 申请设置的公益广告，在设置有效期内改作商业广告的，要办理变更手续，按照本办法规定缴纳相关费用。
第二十八条 牌匾设置坚持一店（门）一牌（匾），以不遮挡采光和影响建筑特色及不侵犯他人合法权益为原则，在店面上方依附建筑楼体外墙立面定位设置。
第二十九条 严禁设置上下重叠牌匾，一店（门）设置多块牌（匾），一楼以上的单位需设置牌匾的，可依次在一楼出入口处墙壁上有序设置小型指示牌匾，也可在室内设置统一的指示牌。
第三十条 设置户外牌匾及其设施，必须向市主管部门提出申请并提交以下材料：
（一）书面申请，内容包括设置牌匾的用字、制作规格、式样、材料和设置位置等。
（二）营业执照或其他依法注册登记的有关证照。
（三）设置牌匾的建筑物所有权证明或租赁使用协议。
（四）牌匾设置实景彩色效果图及文字说明。
（五）涉及相邻权的有相邻权人同意的证明材料。
第三十一条 设置人依照本办法规定的程序和要求提交牌匾设置申请，经审核批准后方可实施设置行为。
第三十二条 设置的牌匾，内容仅限于本单位的名称和标识。
第三十三条 大型建筑物的不同朝向有其他出入口，可以在每个出入口设置一处牌匾。多个单位共用一个场所或一个建筑物内有多个单位的，设置牌匾时要先由建筑物的管理者提出整体规划，报主管部门批准后实施。
第三十四条 在建筑物一楼设置的牌匾，要与建筑物本身及相邻牌匾的高度、媒体形式、造型、规格、色彩等比例适当、协调。
第三章 罚 则
第三十五条 未经市户外广告、牌匾设置管理部门批准,擅自设置户外广告、牌匾的,由市户外广告、牌匾设置管理部门责令其限期清理、拆除或者采取其它补救措施,并依照《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》第五十条规定,每处处以500元以上2000元以下罚款。逾期不拆除或不办理审批手续的，依法强制拆除，费用由违法行为人承担。
第三十六条 违反本办法中第十条、第二十二条、第三十五条，按未经批准擅自设置户外广告、牌匾等户外设施处罚。
第三十七条 对侮辱、殴打户外广告管理行政执法人员，妨碍户外广告、牌匾管理行政执法人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》规定予以处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条 负责户外广告、牌匾设施设置的有关行政管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚未构成犯罪的，由其所在单位或者上级机关依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十九条 当事人对有关行政管理部门做出的行政许可、行政处罚等具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第四章 附 则
第四十条 户外广告设施设置位置使用权拍卖收入、户外广告设置空间占用费收入全额上缴市财政，实行收支两条线管理。
第四十一条 在执行本办法中，依法做出的重大行政处罚、行政许可、行政强制行为，按规定应当向市政府法制办备案的，从其有关规定。
第四十二条 本办法所称户外广告，是指利用城市空间和建（构）筑物，以文字、绘画、图像或其他表达方式，设置、悬挂、张贴、绘制各类商业广告（直接或间接介绍商品和服务）和公益广告（各种政策、法律、法规、纪念、文化等活动的宣传）的行为。
第四十三条 本办法所称户外广告设施，是指利用公共、自有或他人所有的建（构）筑物、场地、空间、交通工具等（以下统称位置）设置的灯箱、霓虹灯、电子显示牌（屏）、电子翻板装置、各类标牌、实物造型、彩旗、条幅、布幔、气球、充气拱门等物质载体。
第四十四条 本办法所称牌匾，是指经营性单位、个体工商户或其他组织在其经营场所（办事场所、建（构）筑物）或其设施上，用于表示其字号（名称）的招牌、匾额、灯箱、霓虹灯、字体符号等设施。
第四十五条 空间资源占用费征收的范围包括：利用广场、水域、车站、公园、游园等公共场地设置的各类广告；利用城市道路、立交桥、人行过街天桥、人行过街通道、公共汽车候车亭、书报亭、公共电话亭、电线杆、路灯杆等市政公共设施设置的各类广告；利用公共汽车、出租车及其它机动或非机动车辆等交通工具车体设置的各类广告；依附于建筑物、构筑物上设置的各类广告。
第四十六条 本办法自印发之日起施行。
